La composition administrative depuis la loi du 21 juin 2016 et la loi du 9 décembre 2016

La procédure de composition administrative a été instituée par la loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière. Elle figure aujourd’hui à l’article L.621-14-1 du Code monétaire et financier.

Il s’agit d’un mode alternatif de règlement des différends proche de la transaction. La transaction est définie par l’article 2044 du Code civil qui dispose que « La transaction est un contrat par lequel les parties, par des concessions réciproques, terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître ». Toutefois la composition administrative n’entre pas exactement dans les prévisions de l’article 2044, vu que cet article concerne les rapports de droit privé, et que la composition administrative concerne les rapports avec une une administration (l’AMF).

La composition administrative se déroule de la manière suivante. Le Collège lorsqu’il notifie des griefs à une personne mise en cause, peut lui adresser une proposition d’entrée en voie de composition administrative.

Le destinataire de cette proposition dispose alors d’un délai d’un mois à compter de la notification pour se prononcer, par voie de lettre recommandée avec avis de réception[1].

De deux choses l’une, soit le destinataire accepte la proposition, soit il la refuse.

Si le destinataire refuse la proposition, le Collège pourra alors transmettre la notifications des griefs à la Commission des sanctions.

Si le destinataire accepte la proposition, un accord pourra être conclu avec le secrétaire général de l’AMF, dans un délai de 4 mois[2].

Cet accord est négocié entré la personne mise en cause, et le secrétaire général de l’Autorité des marchés financiers. Cet accord contient deux éléments : des engagements précis pour remédier aux dysfonctionnements constatés et une somme à verser au Trésor public qui ne peut pas être supérieure au montant de la sanction pécuniaire maximale encourue en raison de ce manquement.

Cet accord doit être validé par le Collège. Puis s’il est validé, il est soumis à la Commission des sanctions pour homologation. Si l’accord n’est pas validé ou n’est pas homologué, cela équivaut à une absence d’accord, et par conséquent la notification des griefs devra être transmise à la Commission des sanctions. Il faut noter que lors de l’homologation, la Commission des sanctions ne peut pas modifier le contenu de l’accord : soit elle l’homologue tel quel, soit elle refuse de l’homologuer et dans ce cas la personne mise en cause devra entrer en procédure de sanction ordinaire.

Contrairement à ce que pourraient penser certains, il s’agit là d’une procédure totalement transparente, le but n’étant pas de permettre à certains d’échapper à toute poursuite, mais de permettre un règlement plus efficace, plus rapide et plus simple de ces affaires. En effet, l’accord est publié sur le site internet de l’AMF. De plus les accords ne sont pas anonymisés. Et l’accord reprend les griefs notifiés, les dispositions légales ou réglementaires dont le non respect est(reprkcHé à la personne mise en cause, la somme à payer au Trésor public et les engagements pris pour remédier aux dysfonctionnements.

La procédure de composition administrative présente un certain nombre d’avantages, ce qui explique son succès (plus de 40 procédures de composition administratives ont été ouvertes depuis l’adoption de la loi de 2010 [3]).

Le principal avantage de la composition administrative est l’économie de temps et d’argent qu’elle engendre. En effet, un accord de composition administrative peut être conclu dans un délai d’environ 7 mois, tandis qu’une procédure de sanction ordinaire se déroule sur plusieurs années si on compte les recours éventuels devant la cour d’appel de Paris, la Cour de cassation et le Conseil d’État. Et il faut ajouter à cela les frais de conseil et de défense qui sont payés lors d’une procédure ordinaire. Le deuxième avantage de la composition administrative, c’est qu’elle n’emporte pas reconnaissance de culpabilité. Cela présente un double intérêt : d’un côté le préjudice en terme de réputation est moindre; et surtout cela n’ouvre pas la voie de la responsabilité civile aux victimes éventuelles. Enfin, concernant le montant payé dans un accord de composition administrative, il ne diffère pas beaucoup de celui payé dans une procédure de sanction ordinaire, et ça n’est pas tellement là l’intérêt du recours à la composition administrative.

Toutefois l’entrée en composition administrative n’est pas possible en toute hypothèse. C’est la question du domaine d’application de la composition administrative. Ce domaine a été fortement modifié par la loi du 21 juin 2016 réformant le système de répression des abus de marché ainsi que par la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

Avant 2016, le domaine de la composition administrative était très restreint. Il s’agissait des manquements commis par certains professionnels à des règles professionnelles. Etaient ainsi exclus, les abus de marché, ainsi que les manquements commis par certains professionnels tel que les gestionnaires d’infrastructures de marché.

La loi du 21 juin 2016 a ouvert la composition administrative aux abus de marchés. Et la loi du 9 décembre 2016 dite Sapin II a encore plus élargit le domaine de la composition administrative, vu qu’elle y a inclus les manquements commis par des gestionnaires d’infrastructures de marché.

Quelles conséquences ? Outre l’augmentation du nombre de compositions administratives, on pourrait craindre que cela ait pour effet une baisse du rôle de la Commission des sanctions et une migration d’une partie du contentieux qui lui était jusqu’alors dévolu. En effet, depuis la loi du 21 juin 2016, et l’institution de la procédure dite de l’aiguillage, la Commission des sanctions ne devrait connaître que des manquements les moins graves, tandis que les juridictions pénales seraient compétentes pour connaître des manquements les plus graves. Et c’est justement vers ces manquements les moins graves que semble s’être élargi le domaine de la composition administrative.

Sous réserve du domaine d’application de la composition administrative, le Collège dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour proposer ou non à une personne mise en cause d’entrer en composition administrative. Or, la composition administrative, vu les avantages qu’elle présente, est considérée comme une mesure de « faveur ». Il y a donc un risque d’arbitraire du Collège dans sa décision de proposer ou non la composition administrative. Certains estiment à cet égard, qu’il aurait été sage de mettre en place des critères précis encadrant le pouvoir du Collège[4]. Cette nécessité est d’autant plus grande aujourd’hui avec les modifications introduites par les loi du 21 juin 2016 et du 9 décembre 2016, ayant élargi le domaine d’application de la composition administrative.

Tout d’abord, est ce que le simple fait de préciser le domaine d’application de la composition administrative suffit. La réponse est négative. En effet, le Collège peut, à l’intérieur de ce domaine d’application, faire un choix et faire une proposition à certaines personnes plutôt qu’à d’autres, et rien ne s’y oppose dans la loi.

En pratique, le Collège va faire une proposition d’entrée en composition administrative s’il s’agit d’une question de droit faisant l’objet d’une jurisprudence établie de la Commission des sanctions. Mais ce critère n’est pas très convaincant pour trois raisons. Il est parfois difficile de savoir si la jurisprudence de la Commission des sanctions est établie ou non sur telle ou telle question. Cela aurait surtout pour conséquence que les manquements les plus graves, faisant l’objet d’une jurisprudence constante feraient l’objet d’une composition administrative, et que parallèlement, les manquements les moins graves soient traités par la Commission des sanctions. Enfin, cela aurait pour conséquence de figer la jurisprudence de la Commission des sanctions.

Certains estiment au contraire qu’il faudrait prendre en compte la gravité du manquement, et réserver la composition administrative aux manquements les moins graves[5]. De plus, une telle solution serait conforme à la loi de 2010. Toutefois, comment déterminer ce degré de gravité, et surtout comment l’articuler avec la procédure de l’aiguillage.

Malgré ce risque d’arbitraire qui reste à corriger, on peut se féliciter de la présence d’une telle procédure en droit français et de la récente extension de son domaine d’application qui devrait permettre un traitement plus rapide et plus efficace d’une partie du contentieux boursier.

 

[1] R. 621-37-2 du Code monétaire et financier.

[2] R. 621-37-3 du Code monétaire et financier.

[3]A. Maréchal ; B. Legris, «La composition administrative de l’AMF : un premier bilan très positif », Bulletin Joly Bourse décembre 2016 n° 12 p.539.

[4]Gaudemet, « Critères de l’offre d’entrée en voie de composition administrative », Revue de Droit Bancaire et Financier 2013 n° 32.

[5]F. Drummond, «A qui profite la composition administrative ? »,  Bulletin Joly Bourse Novembre 2016 p. 449.